Hochwasser: Angeschwemmter Abfall

Aus dem Tatbestand

Der Kläger, ein Landwirt, und die beklagte Stadt streiten darüber, wer von ihnen verpflichtet ist, die bei Hochwasser auf flussnahen Grundstücken angeschwemmten Abfälle zusammenzutragen und für die Entsorgung bereitzustellen. Der Kläger bewirtschaftet im Außenbereich der Beklagten an die Weser grenzende landwirtschaftliche Flächen, die teils in seinem Eigentum stehen, teils von ihm gepachtet sind. Auf diesen Grundstücken lagern sich bei Hochwasser angeschwemmte Stoffe (Fäkalien, heu- und strohartiges Geschwemmsel, Kleinholz, Plastikgegenstände, Glas und sonstiges Schwemmgut) ab, die einer ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen Nutzung entgegenstehen und als Abfälle entsorgt werden müssen. Der Kläger steht auf dem Standpunkt, er sei mangels Abfallbesitzes nicht überlassungspflichtig.
Nach einer Überschwemmung im Frühjahr 1992 forderte der Kläger die Beklagte erfolglos auf, das auf seinen Grundstücken zurückgebliebene Schwemmgut einzusammeln und für die entsogungspflichtige Körperschaft bereitzustellen. Darauf erhob er Klage mit dem Antrag festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet sei, die von der Weser bei Hochwasser auf seine Grundstücke angeschwemmten Abfallstoffe zusammenzutragen und für eine Entsorgung bereitzustellen.

Aus den Entscheidungsgründen

Die Revision ist begründet. Das Oberverwaltungsgericht hat unter Verletzung revisiblen Rechts der Feststellungsklage stattgegeben.

Der Antrag des Klägers betrifft sowohl die Überschwemmung im Jahre 1992 als auch künftige Überschwemmungsfälle. Maßgebende bundesrechtliche Grundlage ist damit zum einen das im Jahr 1992 geltende Abfallgesetz - AbfG - vom 27. August 1986 und zum andern das nunmehr geltende Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW-/AbfG - vom 27. September 1994. Nach beiden Gesetzen war bzw. ist der Kläger als Abfallbesitzer verpflichtet, auf seine Kosten die auf seinen Grundstücken angeschwemmten Abfälle zusammenzutragen und der Beklagten zur Entsorgung zu Überlassen.

1. Nach § 3 Abs. 1 AbfG hat der Besitzer Abfälle dem Entsorgungspflichtigen zu überlassen. Entsorgungspflichtig für die in ihrem Gebiet angefallenen Abfälle sind die nach Landesrecht zuständigen Körperschaften des öffentlichen Rechts (§ 3 Abs. 2 Satz 1 AbfG). "Angefallen" sind u. a. solche Abfälle, die deren Besitzer in Erfüllung seiner Überlassungspflicht der entsorgungspflichtigen Körperschaft zur Verfügung gestellt hat. Der überlassungspflichtige Besitzer muss also die Abfälle zusammentragen und entsprechend den maßgebenden satzungsrechtlichen Bestimmungen so bereitstellen, dass die entsorgungspflichtige Körperschaft sie ohne weiteren Aufwand einsammeln kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1983 - BVerwG 7 C 45.80). Etwas anderes gilt nur für Abfälle, die die entsorgungspflichtige Körperschaft sie ohne weiteren Aufwand einsammeln kann (vgl. BverwG, Urteil vom 11. Februar 1983- BverwG 7 C 45.80). Etwas anderes gilt nur für Abfälle, die die entsorgungspflichtige Körperschaft nach Maßgabe des § 3 Abs. 3 AbfG von der Entsorgung ausgeschlossen hat; in solchen Fällen ist der Abfallbesitzer selbst entsorgungspflichtig (§ 3 Abs. 4 AbfG).Diese "Arbeitsteilung" zwischen Abfallbesitzer und entsorgungspflichtiger Körperschaft ist Ausdruck der gesetzgeberischen Wertung und Entscheidung, dass der einzelne Bürger entsprechend dem allgemein im Umweltrecht verankerten Verursacherprinzip seinen Teil zur Lösung dieses bedeutsamen Umweltproblems beitragen soll und nicht alle dafür notwendigen Maßnahmen der Allgemeinheit überlassen darf (vgl. BVerwG; Beschluss vom 27. Juli 1995 – BverwG 7 NB 1.95). Dabei knüpft das Gesetz für die Pflicht zur Überlassung an den Besitz an, weil allein der Besitzer kraft seiner Sachherrschaft rechtlich und tatsächlich in der Lage ist, die Abfälle der öffentlichen Entsorgung zuzuführen; er kann jeden anderen, insbesondere auch die entsorgungspflichtige Körperschaft, von dem Zugriff auf die Abfälle ausschließen. Anders als im Zivilrecht setzt Abfallbesitz keinen Besitzbegründungswillen voraus; vielmehr genügt die - auf welche Weise auch immer erlangte - tatsächliche Gewalt über die Abfälle. Denn die Überlassungspflicht des Abfallbesitzers ist vor allem ordnungs-rechtlicher Natur. Die noch nicht einer gemeinwohlverträglichen Entsorgung zugeführten Abfälle bilden einen potentiell abfallrechtswidrigen Zustand, den der Inhaber der tatsächlichen Sachherrschaft durch Überlassung der Abfälle an den Entsorgungspflichtigen auch dann zu beseitigen hat, wenn er ohne oder gegen seinen Willen Besitzer geworden ist. Diese Verantwortlichkeit für "aufgedrängten" Abfall ist eine verfassungsgemäße Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Aus diesen Grundsätzen folgt, dass von einem die Überlassungspflicht auslösenden Abfallbesitz dann nicht mehr gesprochen werden kann, wenn die betreffende Person nicht einmal - wie es der erkennende Senat in seinem Urteil vom 11. Februar 1983 - BVerwG 7 C 45.80 ausgedrückt hat - ein "Mindestmaß an tatsächlicher Sachherrschaft" innehat. Das ist anzunehmen, wenn sich die tatsächliche Herrschaftsbeziehung dieser Person zu den Abfällen nicht von derjenigen beliebiger anderer Personen unterscheidet. Dementsprechend hat der erkennende Senat den Abfallbesitz eines Grundstückseigentümers (oder -besitzers) verneint, wenn die Abfälle auf einem Grundstück lagern, das der Allgemeinheit rechtlich und tatsächlich frei zugänglich ist, etwa aufgrund naturschutz- oder waldrechtlicher Betretungs-rechte (Urteil vom 19. Januar 1989 - BVerwG 7 C 82). In einem solchen Fall vermitteln das Eigentum oder der Besitz an dem Grundstück nach der Verkehrsauffassung keinen Herrschaftsbereich, der zugleich auch die tatsächliche Gewalt über die darauf befindlichen Gegenstände begründet. Derartige Abfälle ohne überlassungspflichtigen Besitzer hat die entsorgungspflichtige Körperschaft selbst auf dem Grundstück einzusammeln (§ 1 Abs. 2 AbfG). Die dem Kläger gehörenden oder von ihm gepachteten, land-wirtschaftlich genutzten Grundstücke sind, wovon auch die Verfahrensbeteiligten ausgehen, nicht in diesem Sinne frei zugänglich; insbesondere bestehen keine Betretungsrechte für die Allgemeinheit. Das Eigentum oder der Besitz an den Grundstücken vermittelt also nach der Verkehrsauffassung gleichzeitig die tatsächliche Gewalt über die darauf befindlichen Gegenstände. Das betrifft auch die angeschwemmten Abfälle. Zu Unrecht hebt das Oberverwaltungsgericht demgegenüber darauf ab, dass der Kläger das Anschwemmen der Abfälle nicht verhindern könne. wie dargelegt, beruht die Pflichtenstellung des Abfallbesitzers auf seiner Herrschaftsbeziehung zu den Abfällen und nicht darauf, dass die Begründung der tatsächlichen Sachherrschaft seinem Willen entspricht. Da es auf diesen Willen nicht ankommt, ist auch nicht von Belang, ob der Pflichtige aus eigenen Kräften in der Lage ist, eine unerwünschte Besitzbegründung durch entsprechende Vorkehrungen zu verhindern. Dementsprechend hat der erkennende Senat bisher schon die Begründung von Abfallbesitz durch das verbotswidrige Fortwerfen oder Ablagern von Abfällen durch Dritte auf nicht frei zugänglichen Grundstücken im Innenbereich (Beschluss vom 20. Juli 1988 - BVerwG 7 B 9.88) und im Außenbereich (Urteil vom 19. Januar 1989 - BVerwG 7 C 82.87) nicht davon abhängig gemacht, ob der Eigentümer des Grundstücks gegen derartiges Tun wirksame Abwehrmaßnahmen treffen kann oder nicht. wenn das Oberverwaltungsgericht auf diesen Umstand unter Rückgriff auf das Verursacherprinzip abstellt, knüpft es den Abfallbegriff an weitere Voraussetzungen, die über die Innehabung der tatsächlichen Sachherrschaft hinausgehen; das widerspricht der gesetzlichen Regelung. Gelangen daher Abfälle durch Natur-vorgänge (Sturm, Überschwemmung u. ä.) oder durch höhere Gewalt auf nicht frei zugängliche Grundstücke, ist es nicht Sache der Allgemeinheit, sondern des Eigentümers oder Besitzers, (potentiell) abfallrechtswidrige Zustände auf seinem Grundstück durch Überlassung der Abfälle an den Entsorgungspflichtigen zu beseitigen. Das Gesetz trägt damit dem Umstand Rechnung, dass dem Eigentümer oder Besitzer auch die Nutzungen des Grundstücks zustehen und dass er rechtlich allein umfassend in der Lage ist, auf seinem Grundstück "aufzuräumen" (BVerfG, Beschluss vom 17. April 1989 - 1 BvR 385/89). Im Fall überschwemmungsgefährdeter Grundstücke kommt hinzu, dass sich der Grundstückseigentümer oder -besitzer die Nachteile zurechnen lassen muss, die sich aus der Lage seines Grundstücks an einem solchen Gewässer ergeben können. Das ist bei landwirtschaftlich genutzten Grundstücken im Außenbereich nicht anders als etwa bei bebauten Grundstücken im Innenbereich hochwasserbedrohter Gemeinden. Entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts und des Klägers ist eine Zuweisung des Risikos an die Allgemeinheit nicht deshalb geboten, weil Gewässer wie die Weser faktisch und im Rahmen des Gemeingebrauchs auch rechtlich frei zugänglich sind und deshalb als "wilde Müllkippe" missbraucht werden. Diese Annahme bedarf bereits in tatsächlicher Hinsicht der Präzisierung. Der "Zivilisationsmüll" stellt nämlich regelmäßig nur einen Teil der angeschwemmten Abfälle dar. Hinzu kommen das natürliche Schwemmgut (z. B. Pflanzen, Steine, Schlamm), das sich bereits im Fluss befand oder durch die Gewalt des Hochwassers von dem Flussbett oder den Ufern losgerissen wurde, sowie die Gegenstände, die das Hochwasser von anderen überschwemmten Grundstücken fortgetragen hat. Entscheidend ist aber der Gesichtspunkt, dass der Eigentümer oder Besitzer die lagebedingten Nachteile seines Grundstücks so zu tragen hat, wie sie sich aufgrund der jeweiligen Gegebenheiten tatsächlich darstellen. Dazu gehört auch der Umstand, dass durch rechtswidriges Verhalten einzelner Abfälle in das Gewässer gelangen.

2. Die dargelegten Grundsätze gelten unverändert auch für die Rechtslage nach dem KrW-/AbfG.
Für die in § 13 Abs. 1 KrW-/AbfG genannten Abfälle ist - neben dem Erzeuger - der Besitzer von Abfällen zur Überlassung an den zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger verpflichtet. Fehlt es an einem überlassungspflichtigen Erzeuger oder Besitzer, erstreckt sich - wie bisher schon - die Pflicht der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zum "Einsammeln" (vgl. § 4 Abs. 5 und § 10 Abs. 2 Satz 1 Krw-/ AbfG) auch darauf, die betreffenden Abfälle auf dem Grundstück selbst zusammenzutragen und der Entsorgung, also der Verwertung oder Beseitigung (§ 3 Abs. 7 KrW-/AbfG), zuzuführen. Dem steht nicht entgegen, dass die öffentlichrechtlichen Entsorgungsträger nach § 15 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG die "in ihrem Gebiet angefallenen und überlassenen" Abfälle zu verwerten oder zu beseitigen haben. Mit der - in der Vorläuferregelung des § 3 Abs. 2 Satz 1 AbfG nicht enthaltenen - Formulierung "und überlassenen" wird lediglich im Sinne des bisherigen Rechtszustandes klargestellt, dass bei überlassungspflichtigen Abfällen die Entsorgungspflicht der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger erst mit der Überlassung und nicht schon vorher einsetzt. Ist bei den von § 13 Abs. 1 KrW-/AbfG erfaßten Abfällen ausnahmsweise kein Überlassungspflichtiger vorhanden, kommt dem fraglichen Tatbestandsmerkmal naturgemäß keine Bedeutung zu.
Auch die Voraussetzungen für die Begründung von Abfallbesitz haben sich unter der Geltung des KrW-/AbfG nicht geändert. Im Unterschied zum AbfG enthält das KrW-/AbfG in § 3 Abs. 6 eine gesetzliche Definition. Danach ist Besitzer von Abfällen jede natürliche oder juristische Person, die die tatsächliche Sachherrschaft über Abfälle hat. Mit dem Begriff "tatsächliche Sachherrschaft" knüpft das Gesetz ersichtlich an den Besitzbegriff des AbfG an. Weder lässt sich der Entstehungsgeschichte der Vorschrift entnehmen, dass der Gesetzgeber andere als die bisher in der Rechtsprechung entwickelten Anforderungen aufstellen wollte, noch gäbe es für, eine solche Annahme sachlich einleuchtende Gründe. Die zum Besitzbegriff des AbfG entwickelten Grundsätze sind also weiterhin maßgebend.
Für den hier zu entscheidenden Fall folgt daraus, dass der Kläger Besitzer der auf seinen Grundstücken angeschwemmten Abfälle ist, diese selbst zusammentragen und dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger überlassen muss. Soweit es sich bei dem Schwemmgut um Abfälle aus privaten Haushaltungen handelt, folgt dies aus § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG. Sollten darunter auch verwertbare Abfälle sein, entfällt zwar die Pflicht zur Überlassung, sofern der Kläger die betreffenden Abfälle selbst (ordnungsgemäß und schadlos, vgl. § 5 Abs. 3 KrW-/AbfG) verwerten kann und möchte. In einem solchen Fall wird gleichfalls keine Pflicht des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zum Zusammentragen der Abfälle begründet; dies bleibt vielmehr die Aufgabe des von der Verwertungsoption in § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG Gebrauch machenden und dadurch selbst verwertungspflichtig werdenden Abfallbesitzers.
Handelt es sich demgegenüber bei dem Schwemmgut um Abfälle zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen als privaten Haushaltungen, ergibt sich die Überlassungspflicht aus § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG. Sofern der Besitzer diese Abfälle unter Fortfall der Überlassungspflicht in eigenen Anlagen beseitigt - was beim Kläger offenkundig von vornherein nicht in Betracht kommt, würde dies gleichfalls nichts an der Pflicht ändern, die betreffenden Abfälle selbst auf dem Grundstück zusammenzutragen und anschließend gemeinwohlverträglich (§ 10 Abs. 4 KrW-/AbfG) zu beseitigen. Dasselbe gilt für angeschwemmte Abfälle zur Verwertung aus anderen Herkunftsbereichen als privaten Haushaltungen. Diese muss der Abfallbesitzer selbst verwerten (und damit zuvor zusammentragen), allerdings nur, wenn die Voraussetzungen der §§ 4 ff. KrW-/AbfG erfüllt sind. ist dies nicht der Fall, etwa weil eine Verwertung für den Abfallbesitzer technisch nicht möglich oder wirtschaftlich nicht zumutbar ist (§, 5 Abs. 4 KrW-/AbfG), hat der Besitzer auch diese Abfälle dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zum Zwecke der Beseitigung oder - im Fall des § 15 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG, zur Verwertung zu überlassen.

3. Der hier zu entscheidende Fall gibt keine Veranlassung, näher auf die Frage einzugehen, unter welchen Voraussetzungen die Verpflichtung des Abfallbesitzers zum Zusammentragen und Bereitstellen angeschwemmter Abfälle ausnahmsweise entfallen könnte. Der Senat hat bereits entschieden, dass es in Fällen, in denen der Verursacher einer illegalen Abfallablagerung greifbar ist, geboten sein kann, vorrangig diesen durch ordnungsrechtliche Verfügung zur Wiederaufnahme des unerlaubt aufgegebenen Abfallbesitzes zu verpflichten; der Verursacher wird dann als (erneuter) Abfallbesitzer seinerseits überlassungspflichtig (Beschluss vom 30. Oktober 1987 - BVerwG 7 G 87.86). Ein solches Vorgehen kommt auch für angeschwemmte Abfälle in Frage, die zuvor verbotswidrig in das Gewässer verbracht worden waren, wenn die dafür verantwortliche Person - bekannt ist oder ermittelt werden kann. Dasselbe gilt für angeschwemmte Abfälle, deren Erzeuger festgestellt werden kann. Sofern aus Gründen der Praktikabilität eine derartige Trennung nach bestimmten Abfallkategorien schwer durchführbar ist, mag bei Vorhandensein entsprechender landesrechtlicher Rechtsgrundlagen eine Heranziehung des Verursachers oder Erzeugers jedenfalls zu den anteiligen Kosten des Zusammentragens und Bereitstellens in Betracht kommen.
Lassen sich dagegen - was der Regelfall sein wird - ,etwaige Verursacher oder Erzeuger nicht feststellen, kommt eine Eingrenzung der Verantwortlichkeit eines Besitzers von; aufgedrängten Abfällen nur aus verfassungsrechtlichen Gründen in Betracht, nämlich dann, wenn die Überlassung der Abfälle- im Fall des § 15 Abs. 3 KrG-/AbfG die vom Abfallbesitzer vorzunehmende Verwertung oder Beseitigung''- mit einem solchen Kostenaufwand verbunden wäre, dass dadurch die von Art. 14 Abs. 1 GG garantierte Möglichkeit der privatnützigen Verwendung des Grundstücks entfiele (BVerwG, Beschluss vom 14. November 1996 - BVerwG 4 B 205.96). Dass der Kläger bislang schon einmal durch ein bestimmtes Hochwasserereignis in eine solche "Opferposition" geraten wäre, hat er selbst nicht geltend gemacht.

Gericht: BVerwG
Aktenzeichen: 7 C 58/96
Urteil vom: 11.12.1997