Mobilfunkanlage

Aus den Entscheidungsgründen

I. Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Fragen, ob der Verordnungsgeber
die geltenden Immissionsgrenzwerte zum Schutz vor hypothetischen Gefährdungen
verschärfen muss und unter welchen Voraussetzungen die Gerichte verpflichtet
sind, Beweis über die Behauptung zu erheben, die geltenden Grenzwerte
seien angesichts neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse zur Gefährlichkeit
von Immissionen überholt.

1. Der Beschwerdeführer ist Eigentümer eines von ihm
bewohnten Grundstücks in der Nähe einer Mobilfunkanlage; solche
Anlagen werden in § 1 Abs. 2 Nr. 1 der 26. BImSchV (Verordnung über
elektromagnetische Felder vom 16. Dezember 1996, BGBl I S. 1966) als Hochfrequenzanlagen
definiert. Die hier in Rede stehende Mobilfunkanlage hält die in
Anhang 1 zu § 2 der 26. BImSchV festgesetzten Grenzwerte unstreitig ein.
Diese Grenzwerte beruhen auf den übereinstimmenden Empfehlungen des
Komitees für nichtionisierende Strahlen der Internationalen Strahlenschutzvereinigung,
der Internationalen Kommission für den Schutz vor nichtionisierenden
Strahlen sowie der beim Bundesamt für Strahlenschutz (Geschäftsbereich
des Bundesministeriums für Umwelt) angesiedelten Strahlenschutzkommission
(vgl. BRDrucks 393/96, S. 10). Sie orientieren sich an nachweisbaren Gesundheitsgefahren
einer durch Hochfrequenzfelder ausgelösten Erwärmung des Gewebes
(vgl. BRDrucks 393/96, S. 15; Kutscheidt NJW 1997, S. 2481, 2483). Der
Verordnungsgeber hatte weiter gehende Schutzmaßnahmen abgelehnt,
weil sie sich nicht auf verlässliche wissenschaftliche Erkenntnisse
stützen könnten (vgl. BRDrucks 393/96, S. 22 und BRDrucks 393/1/96,
S. 3 ff.). In einer Entschließung anlässlich der Verabschiedung
der Verordnung forderte der Bundesrat die Bundesregierung auf, ihm einen
Bericht vorzulegen, wenn sich neue wissenschaftliche Erkenntnisse für
die Bewertung der Möglichkeit langfristiger Gesundheitsschäden
durch die Einwirkung elektromagnetischer Felder ergäben (vgl. BRDrucks
393/96 Beschl. S. 5).

2. Der Beschwerdeführer hat im Ausgangsverfahren die baurechtliche
Genehmigung zur Errichtung einer Mobilfunkanlage mit der Begründung
angefochten, die elektromagnetischen Felder, die diese Anlage verursachen,
schädigten seine Gesundheit. Die Klage blieb in beiden Instanzen
erfolglos.

Das Oberverwaltungsgericht hat den Antrag des Beschwerdeführers
auf Zulassung der Berufung mit Beschluss vom 20. August 2001 abgelehnt.
Es bestünden keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung
des Verwaltungsgerichts im Blick auf die aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG abzuleitende
staatliche Schutzpflicht. Der Verordnungsgeber könne gerichtlich
nicht verpflichtet werden, bei der Bestimmung der Grenzwerte auch den
nur möglichen, aber nicht nachgewiesenen Gesundheitsgefährdungen
zu begegnen. Es werfe auch keine rechtlichen Bedenken auf, dass das Verwaltungsgericht
den Anträgen des Beschwerdeführers auf Einholung von Sachverständigenbeweisen
zur Frage der Gefährlichkeit von elektromagnetischen Strahlen unterhalb
der geltenden Grenzwerte nicht gefolgt sei. Es sei nicht Aufgabe der Gerichte,
die dem Verordnungsgeber zugewiesene Wertung wissenschaftlicher Streitfragen
durch eine eigene Bewertung zu ersetzen. Der Beschwerdeführer habe
seine Auffassung einer gesundheitsschädlichen Wirkung der Immissionen
von Hochfrequenzanlagen unterhalb der Grenzwerte auch nicht mit wissenschaftlich
belegbaren Fakten untermauern können, welche die Entscheidung des
Verordnungsgebers zu den Grenzwerten als völlig unzulänglich
erscheinen lassen könnten. Den von ihm vorgelegten Berichten und
Untersuchungen ließen sich keine neuen gesicherten wissenschaftlichen
Erkenntnisse zu der Frage entnehmen, ob die Grenzwerte der 26. BImSchV
ausreichend seien. Auch die unter Vorlage ärztlicher Bescheinigungen
geltend gemachte Behauptung des Beschwerdeführers, seine Erkrankungen
seien ursächlich auf die Mobilfunkstation zurückzuführen,
hätten dem Verwaltungsgericht keinen Anlass zu einer entsprechenden
Beweiserhebung geben müssen. Den ärztlichen Bescheinigungen
ließen sich keine konkreten Anhaltspunkte für die behauptete
Kausalität entnehmen.

II.

Der Beschwerdeführer wendet sich gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts
und rügt die Verletzung der Art. 2 Abs. 2, Art. 14 Abs. 1 und Art.
103, Abs. 1 GG.

Es verstoße gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, wenn dem Verordnungsgeber
das Recht zugesprochen werde, nicht auszuschließende Schädigungen
der Gesundheit durch elektromagnetische Strahlungen in Kauf zu nehmen,
nur weil es schwierig sei, die weiter gehenden Wirkungen auch mit konkreten
Grenzwerten zu erfassen. Jedenfalls verlange die staatliche Schutzpflicht
nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG von den Gerichten, die Schutzeignung der
geltenden Grenzwerte anhand des aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisstandes
zu überprüfen. Dies habe das Oberverwaltungsgericht verkannt,
weil es die erstinstanzliche Ablehnung seiner Anträge auf Einholung
von Sachverständigenbeweisen zu neuen wissenschaftlichen Erkenntnissen
über die Gefährlichkeit hochfrequenter Strahlen unterhalb der
Grenzwerte und zur Ursächlichkeit der Strahlung für seine Erkrankungen
unbeanstandet gelassen habe. Das Oberverwaltungsgericht habe außerdem
die von ihm als Beleg für die behaupteten neuen wissenschaftlichen
Erkenntnisse und seiner strahlenbedingten gesundheitlichen Beeinträchtigungen
vorgelegten Berichte und ärztlichen Bescheinigungen in verfassungswidriger
Weise falsch bewertet.

III.

Die Annahmevoraussetzungen liegen nicht vor (§ 93 a Abs. 2 BVerfGG).
Die Verfassungsbeschwerde wirft keine grundsätzlichen verfassungsrechtlichen
Fragen auf; sie hat auch keine Aussicht auf Erfolg.

1. Die Rüge einer Verletzung der aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1
GG abzuleitenden staatlichen Schutzpflicht durch den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts
greift nicht durch.

a)Es kann offen bleiben, ob die staatliche Schutzpflicht
vorliegend berührt ist (so auch hinsichtlich der Grenzwerte für
Niederfrequenzanlagen BVerfG, Kammerbeschluss vom 17. Februar 1997, NJW
1997, S. 2509). Die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts genügt
jedenfalls den aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG sich ergebenden Anforderungen
an den staatlichen Schutz der menschlichen Gesundheit.

b) Keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet die
Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, der Verordnungsgeber sei im Blick
auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG nicht verpflichtet, die geltenden Grenzwerte
zum Schutz vor Immissionen zu verschärfen, über deren gesundheitsschädliche
Wirkungen keine verlässlichen wissenschaftlichen Erkenntnisse vorliegen.

Dem Verordnungsgeber kommt bei der Erfüllung der staatlichen Schutzpflicht
nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ein weiter Einschätzungs-, Wertungs-
und Gestaltungsbereich zu, der auch Raum lässt, konkurrierende öffentliche
und private Interessen zu berücksichtigen. Die verfassungsrechtliche
Schutzpflicht gebietet nicht, alle nur denkbaren Schutzmaßnahmen
zu treffen. Deren Verletzung kann vielmehr nur festgestellt werden, wenn
die öffentliche Gewalt Schutzvorkehrungen überhaupt nicht getroffen
hat oder die getroffenen Maßnahmen gänzlich ungeeignet oder
völlig unzulänglich sind, das gebotene Schutzziel zu erreichen
oder erheblich dahinter zurückbleiben (vgl. BVerfGE 56, 54 –81;
77, 381 –405; 79, 174 –202; stRspr).

Ausgehend hiervon besteht, entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers,
keine Pflicht des Staates zur Vorsorge gegen rein hypothetische Gefährdungen.
Die geltenden Grenzwerte könnten nur dann verfassungsrechtlich beanstandet
werden, wenn erkennbar ist, dass sie die menschliche Gesundheit völlig
unzureichend schützen. Davon kann so lange keine Rede sein als sich
die Eignung und Erforderlichkeit geringerer Grenzwerte mangels verlässlicher
wissenschaftlicher Erkenntnisse noch gar nicht abschätzen lässt.
Das Oberverwaltungsgericht weist zu Recht darauf hin, dass es allein der
politischen Entscheidung des Verordnungsgebers obliegt, ob er – bei
gebotener Beachtung konkurrierender öffentlicher und privater Interessen
– Vorsorgemaßnahmen in einer solchen Situation der Ungewissheit
sozusagen "ins Blaue hinein" ergreifen will. Dementsprechend
verlangt die Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG nicht von den Gerichten,
den Verordnungsgeber deshalb auf einer wissenschaftlich ungeklärten
Tatsachengrundlage zur Herabsetzung der Grenzwerte zu verpflichten, weil
nachteilige Auswirkungen von Immissionen auf die menschliche Gesundheit
nicht ausgeschlossen werden können.

c) Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, das Verwaltungsgericht
sei nicht verpflichtet gewesen, den aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisstand
zur Gefährlichkeit hochfrequenter elektromagnetischer Felder durch
Einholung von Sachverständigenbeiwesen zu ermitteln, ist ebenfalls
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Bei komplexen Gefährdungslagen, über die noch keine verlässlich
wissenschaftlichen Erkenntnisse vorliegen, kommt dem Verordnungsgeber
ein angemessener Erfahrungs- und Anpassungsspielraum zu. In einer solchen
Situation der Ungewissheit verlangt die staatliche Schutzpflicht von den
Gerichten weder, ungesicherten wissenschaftlichen Erkenntnissen mit Hilfe
des Prozessrechts zur Durchsetzung zu verhelfen, noch die Vorsorgeentscheidung
des Verordnungsgebers unter Kontrolle zu halten und die Schutzeignung
der Grenzwerte jeweils nach dem aktuellen Stand der Forschung zu beurteilen.
Es ist vielmehr Sache des Verordnungsgebers, den Erkenntnisfortschritt
der Wissenschaft mit geeigneten Mitteln nach allen Seiten zu beobachten
und zu bewerten, um gegebenenfalls weiter gehende Schutzmaßnahmen
treffen zu können. Eine Verletzung der Nachbesserungspflicht durch
den Verordnungsgeber kann gerichtlich erst festgestellt werden, wenn evident
ist, dass eine ursprünglich rechtmäßige Regelung zum Schutz
der Gesundheit aufgrund neuer Erkenntnisse oder einer veränderten
Situation verfassungsrechtlich untragbar geworden ist (vgl. BVerfGE 49,
89 –130, 132 f.; 56, 54 –78 ff-; BVerfG Kammerbeschluss vom
17. Februar 1997, a.a.O.; auch BVerwG Beschluss vom 16. Februar 1998,
NVwZ 1998, S. 631). Das Oberverwaltungsgericht trägt dieser eingeschränkten
gerichtlichen Prüfungsbefugnis in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender
Weise dadurch Rechnung, dass es eine eigenständige Risikoeinschätzung
auf der Grundlage einer gerichtlichen Beweiserhebung von der konkreten
Darlegung gesicherter Erkenntnisse von erheblichem wissenschaftlichem
Gewicht abhängig macht, die anerkannte Stellen über eine unzureichende
Schutzeignung der geltenden Grenzwerte gewonnen haben.

Eine solche Verteilung der Verantwortung zur Beurteilung komplexer, wissenschaftlich
umstrittener Gefährdungslagen zwischen Exekutive und Gerichten trägt
auch den nach Funktion und Verfahrensweise unterschiedlichen Erkenntnismöglichkeit
beider Gewalten Rechnung (vgl. BVerfGE 61, 82 –114 f-; 884, 34 –50-;
95, 1 –15-; m.w.N.). Dies zeigt der vorliegend in Rede stehende Forschungsbereich
deutlich. Untersuchungen zu den Auswirkungen elektromagnetischer Felder
auf den Menschen finden bereits seit längerem auf internationaler
Ebene und fachübergreifend statt, insbesondere auch zu den hier in
Rede stehenden Einwirkungen unterhalb der geltenden Grenzwerte. Die Forschungen
sind nach wie vor keineswegs abgeschlossen. Vielmehr ist die Zahl neuer
Forschungsarbeiten äußerst groß (vgl. BTDrucks 14/3911,
S. 48 f zu einer parlamentarischen Anfrage). In dieser Situation kann
durch die Betrachtung einzelner wissenschaftlicher Studien kein konsistentes
Bild über die Gefährdungslage erlangt werden; eine kompetente
Risikobewertung setzt stattdessen die laufende fachübergreifende
Sichtung und Bewertung der umfangreichen Forschung voraus (vgl. BTDrucks
14/3911, a.a.O.; Weese, BWGZ 2001, S. 781, 782). Diese Aufgabe wird von
verschiedenen internationalen und nationalen Fachkommissionen wahrgenommen,
unter anderem von einer beim Bundesamt für Strahlenschutz gebildeten
Arbeitsgruppe von Experten aus den mit dem Forschungsgegenstand befassten
Fachrichtungen (vgl. BTDrucks 14/3911, a.a.O. und 14/6999, S. 44 f jeweils
auf parlamentarische Anfragen). Es liegt auf der Hand, dass die gerichtliche
Beweiserhebung anlässlich eines konkreten Streitfalles die gebotene
Gesamteinschätzung des komplexen wissenschaftlichen Erkenntnisstandes
nicht leisten kann. Eine kompetente eigenständige Risikobewertung
durch die Gerichte kann erst erfolgen, wenn die Forschung so weit fortgeschritten
ist, dass sich die Beurteilungsproblematik auf bestimmte Fragestellungen
verengen lässt, welche anhand gesicherter Befunde von anerkannter
wissenschaftlicher Seite geklärt werden können.

Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist auch die Feststellung des
Oberverwaltungsgerichts, dem Vorbringen des Beschwerdeführers ließen
sich keine gewichtigen Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass die den
Grenzwerten für Hochfrequenzanlagen zu Grunde liegende Risikoeinschätzung
des Verordnungsgebers aufgrund neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse überholt
sein könnte. Es ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich, dass
das Oberverwaltungsgericht bei der Würdigung des Vorbringens des
Beschwerdeführers die Bedeutung und Tragweite der aus Art. 2 Abs.
2 Satz 1 GG abzuleitenden Schutzpflicht verkannt haben könnte.

Hinsichtlich der vom Beschwerdeführer vorgelegten wissenschaftlichen
Publikationen hat das Oberverwaltungsgericht festgestellt, auch in diesen
Publikationen werde eingeräumt, dass es derzeit keinen ausreichenden
wissenschaftlichen Nachweis über eine gesundheitsschädliche
Wirkung hochfrequenter elektromagnetischer Felder unterhalb der geltenden
Grenzwerte gebe; den vorgelegten Berichten sei zu entnehmen, dass der
Nachweis einer pathogenetischen Rolle der beschriebenen biologischen Effekte
der Strahlung bisher nicht zu führen sei. Gleichwohl gegebene Empfehlungen
geringerer Grenzwerte seien daher ausdrücklich als "rein vorbeugend"
gekennzeichnet worden. Das Vorbringen des Beschwerdeführers gab dem
Gericht auf der Grundlage seiner Feststellungen von Verfassungs wegen
keinen Anlass zu weiter gehender Klärung der Gefährdungslage.

Ohne Verfassungsverstoß hat das Oberverwaltungsgericht schließlich
auch eine Pflicht des Verwaltungsgerichts zur Durchführung einer
Beweisaufnahme über die Behauptung des Beschwerdeführers verneint,
die sich innerhalb der Grenzwerte haltenden Immissionen der benachbarten
Hochfrequenzanlage hätten jedenfalls bei ihm zu gesundheitlichen
Schädigungen geführt. Das gilt schon deshalb, weil der Beschwerdeführer
nach der Feststellung des Oberverwaltungsgerichts nicht ansatzweise aufgezeigt
hat, dass eine wissenschaftliche Untersuchung seiner individuellen Gefährdungssituation
neue Einsichten zu der Frage erbringen könnte, ob und gegebenenfalls
auf welche Weise Immissionen von Hochfrequenzanlagen, die die Grenzwerte
einhalten, sich nachteilig auf die Gesundheit des Menschen auswirken.
Es ist auch nicht ersichtlich, dass der Beschwerdeführer einen solchen
neuen Forschungsansatz hätte dartun können. Denn bereits bisher
wurden in geeigneten Fällen neben Zellversuchen und Tierexperimenten
auch Untersuchungen an Personen vorgenommen, etwa an solchen, die berufsbedingt
hochfrequenten Feldern ausgesetzt sind oder waren, oder die geltend machen,
ihre gesundheitliche Beeinträchtigung werde durch elektromagnetische
Felder ausgelöst (vgl. Empfehlungen der Strahlenschutzkommission
vom September 2001, S. 32 ff., 38).

2. von einer weiteren Begründung wird nach § 92 d Abs. 1
Satz 3 BVerfGG abgesehen.

Die Entscheidung ist unanfechtbar.
 

Gericht: BVERFASSG 1
Aktenzeichen: BvR 1676/01