Der Bauturbo – Aktionismus statt Richtungswechsel?

Verena Hubertz setzt voll auf den Wohnungsbau-Turbo als sogenannte Brechstange im Baurecht. Mit zahlreichen neuen Befreiungs- und Ausnahmeregelungen im Baugesetzbuch (BauGB) sollen die Kommunen Genehmigungsverfahren beschleunigen und Wohnraum insgesamt schneller genehmigen können. An markigen Worten fehlt es nicht – mit Blick auf die krisengebeutelte Bauwirtschaft ist der Ministerin dieser Enthusiasmus kaum zu verdenken. Bis 2030 soll der Turbo jetzt erprobt werden; eine grundlegende Reform des BauGB ist allerdings nicht in Sicht.

Überregulierung im Städtebaurecht

Als Ursache für den schleppenden Wohnungsbau hat die Politik, allen voran die neue Bundesbauministerin, die Detailversessenheit des Baurechts ausgemacht. Zweifellos ist die stetig zunehmende Regulierung des öffentlichen Baurechts ein Grund für die Stagnation des Wohnungsbaus, aber nicht der einzige. Sollte die Bundesbauministerin und mit ihr die Bundesregierung alle Hoffnungen auf den Wohnungsbau-Turbo setzen, dürfte die Enttäuschung groß sein.

Dennoch ist eine Reform des Baurechts durch die Länder (Bauordnungsrecht) und den Bund (Bauplanungsrecht/BauGB) ein wichtiger Faktor, um den Wohnungsbau anzukurbeln.

Vor allem in Metropolregionen trifft ein konstant hoher Wohnungsbedarf auf eine ausbremsende Regelungsdichte im Städtebaurecht. Deren Ursache liegt häufig in den von Städten und Gemeinden erlassenen Vorschriften.

Bebauungspläne definieren heute nicht mehr nur Baufenster und wesentliche Vorgaben zur städtebaulichen Konzeption von Baugebieten durch Straßenfluchten und Gebäudehöhen. Der bauplanungsrechtliche Instrumentenkasten ermöglicht detaillierte Gestaltungs- und Materialvorgaben. Davon machen die Kommunen regen Gebrauch: Selbst für Mülltonneneinhausungen lassen sich Materialvorgaben festsetzen.

Korsett Bebauungspläne

Bebauungspläne sind heute weniger ein Angebot für eine geordnete bauliche Entwicklung nach wirtschaftlich sinnvollen Gesichtspunkten. Stattdessen werden zunehmend konkrete architektonische Vorstellungen durch überladene Vorgaben in den Bebauungsplan gepresst. Geringe Abweichungen von diesem Korsett erfordern langwierige Diskussionen und Befreiungsanträge. Nachhaltig sind solche planerischen Vorgaben nicht, da kaum Raum für sinnvolle Entwicklungen in den Folgejahren bleibt und nur kurzfristige städtebauliche Vorstellungen abgebildet werden. Mehrjährige Verfahren zur Änderung von Bebauungsplänen sind meist die zwangsläufige Konsequenz.

Hinzu kommen vielerorts weitere Vorschriften, meist aus zusätzlichen örtlichen Satzungen, die Bauvorhaben erschweren. Vor allem in Großstädten trifft man auf Erhaltungssatzungen. Dabei handelt es sich um Regelwerke, die die Zusammensetzung der Bewohner in Quartieren und das Ortsbild schützen sollen.

Tatsächlich sind wegen solcher Satzungen bereits Renovierungen von Badezimmern oder der Austausch von Haustüren genehmigungspflichtig. Energetische Sanierungen und die zügige Schaffung von Wohnraum durch Aufstockungen sind durch Erhaltungssatzungen erheblich erschwert oder gänzlich unmöglich. Die meist kleinteiligen Vorschriften solcher zusätzlichen Regelungen neben dem Kernbaurecht binden erhebliche Ressourcen auf Bauherrenseite und in den Behörden. Zudem versanden insbesondere Nachverdichtungsprojekte nicht selten, weil Behörden wegen kommunalpolitischer Vorgaben kaum Spielraum bei der Handhabe von Erhaltungssatzung, Gestaltungsvorgaben und anderen beiläufigen Bauvorschriften haben.

Mehr Befreiungen statt echter Deregulierung

Durch das Gesetz zur Beschleunigung des Wohnungsbaus und zur Wohnraumsicherung (Wohnungsbau-Turbo) sollen sich solche Hindernisse auf dem Weg zur Baugenehmigung einfacher aus dem Weg räumen lassen. Die zentrale neue Vorschrift der geplanten BauGB-Novelle (BT-Drs. 21/781) ist § 246e BauGB-E. Demgemäß können die Bauämter mit Zustimmung der Gemeinde vor Ort zugunsten von Wohnbauvorhaben von Bebauungsplänen und Vorschriften des BauGB befreien. Der Anwendungsbereich ist weit gefasst: Neubauten, Erweiterungen von Bestandsgebäuden und die Konversion von bislang anders genutzten Gebäuden sollen einfacher genehmigt werden können.

So ganz neu ist der Ansatz nicht, Bauvorhaben durch mehr Befreiungsmöglichkeiten vom geltenden Baurecht zu ermöglichen und zu beschleunigen. Die letzte schwarz-rote Koalition hat 2021 mit dem Baulandmobilisierungsgesetz u. a. eine Befreiungsregelung (§ 31 Abs. 3 BauGB) eingeführt, um den Wohnungsbau zu beschleunigen. Diese Superbefreiungsvorschrift entpuppte sich nicht als die erhoffte Lösung, um den Wohnungsbau anzukurbeln – sonst wäre der Wohnungsbau-Turbo obsolet.

Die Vorschrift scheitert bislang vor allem daran, dass ihre Anwendung letztlich im Ermessen der Behörden steht und auf Einzelfälle beschränkt sein soll. Wollen Gemeinden am Bebauungsplan unverändert festhalten, bleibt die Befreiung aus. Dagegen können sich Bauherren nicht erfolgversprechend wehren. Wenn der Gesetzgeber nun die Aufweichung des Einzelfallkriteriums plant, geht das zumindest in die richtige Richtung.

Beim Bauturbo droht eine Fehlzündung

Auch § 246e BauGB-E ist als Ermessensvorschrift geplant, weswegen bereits eine Fehlzündung des Wohnungsbau-Turbos droht. Es wird also auch zukünftig darauf ankommen, ob Städte und Gemeinden gewillt sind, vom Baurecht zugunsten von Wohnbauvorhaben abzuweichen. Ob dafür wirklich eine neue Befreiungsvorschrift erforderlich ist, erscheint fraglich. Denn die Urform der Befreiungsregelungen (§ 31 Abs. 2 BauGB) liefert ein seit Jahrzehnten etabliertes Rechtsinstrument, auf das die Kommunen sehr flexibel zurückgreifen, wenn Bauvorhaben nach ihrem Willen ermöglicht werden sollen. Zudem soll § 31 Abs. 3 BauGB nachgebessert werden. Das kann in vielen Fällen schon genügen, um restriktive Vorgaben von Bebauungsplänen zu überwinden.

Der Wohnungsbau-Turbo wäre ein echtes Novum, wenn die Vorschrift Behörden dazu verpflichten würde, Abweichungen von Bebauungsplänen und von Vorschriften des BauGB für Wohnbauvorhaben zu erteilen, anstatt die Entscheidung hierüber in ihr Ermessen zu stellen. Dann könnte der Wohnungsbau-Turbo wirklich den Ruf als „Brechstange des Baurechts“ erlangen. Stattdessen entpuppt sich die Turboregel als Schrotflinte (Schröer, FAZ vom 05. 06. 2025).

In vielen ländlichen Regionen ist der Wohnungsbau-Turbo wegen großer Leerstandsquoten zudem gar nicht erforderlich. Präzise könnte § 246e BauGB-E wirken, wenn die Vorschrift als zwingende Befreiungsregelung in Metropolregionen mit Wohnungsmangel ausgestaltet wäre.

Dass mit neuem Wohnraum der Bedarf an sozialer Infrastruktur und Gewerbe wächst, lässt der Gesetzgeber übrigens außen vor. Die Vereinfachungen sind auf den Wohnungsbau beschränkt. Insbesondere Kindergärten, Schulen und Nahversorger sind ohne irgendeine Privilegierung nach dem üblichen bauplanungsrechtlichen Rahmen zu beurteilen. Die Gefahr besteht, dass die Durchmischung der Nutzung in neuen Wohnquartieren auf der Strecke bleibt und moderne Wohnkasernen mit den bekannten sozialen Problemen entstehen.

Weitere Regelungen der geplanten BauGB-Änderung

Betrachtet man die geplanten Änderungen des BauGB als Ganzes, kann man Verena Hubertz zumindest attestieren, dass sie den Wohnungsbau allerorten rechtlich fördern will. Auch im unbeplanten Innenbereich soll zugunsten des Wohnungsbaus vom Gebot des Einfügens abgewichen werden können (§ 34 Abs. 3b BauGB-E).

Bedenklich ist, dass auch die Bebauung im Außenbereich erleichtert werden soll (§ 246e Abs. 3 BauGB-E), wenn ein Zusammenhang mit dem Siedlungsbereich besteht. Für diese Arrondierungsflächen gab es bis vor kurzem noch die Möglichkeit, sie beschleunigt zu überplanen (§ 13b BauGB). Allerdings hat das Bundesverwaltungsgericht § 13b BauGB für unionsrechtswidrig erklärt – dieses Schicksal droht auch § 246e Abs. 3 BauGB-E. Klagen von Umweltverbänden sind absehbar.

Schließlich ist im Gesetzesentwurf noch ein sozialdemokratisches Mieterschutzprojekt untergebracht, das mit der Wohnraumschaffung wenig zu tun hat: Die Verlängerung der Genehmigungspflicht für die Begründung von Wohnungseigentum über 2025 hinaus bis 2030 (§ 250 BauGB). Die Regelung erschwert die Umwandlung von Wohngebäuden in Eigentumswohnungen erheblich. Sie gilt für Häuser mit mehr als fünf Wohnungen und hängt von der Umsetzung durch die Bundesländer ab. Dazu müssen die Bundesländer Gebiete mit angespanntem Wohnungsmarkt per Rechtsverordnung bestimmen. Hessen wird die entsprechende Verordnung zum Jahresende auf jeden Fall auslaufen lassen, andere Bundesländer haben sich noch nicht so deutlich positioniert.

Ohne die Länder geht es nicht

Das öffentliche Baurecht ist seit jeher davon geprägt, dass die Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern aufgeteilt sind. Das Bauordnungsrecht ist Aufgabe der Länder, die damit die Regelungen über das Baugenehmigungsverfahren und zentrale Vorgaben an die Gebäudegestaltung verantworten.

Die Möglichkeiten des Bundes, Genehmigungsverfahren zu beschleunigen und zu vereinfachen, sind deswegen eingeschränkt. Durch das vereinfachte Baugenehmigungsverfahren und andere Erleichterungen bei den Verfahren haben die Bundesländer in den letzten gut 20 Jahren bereits einiges unternommen, um Genehmigungsverfahren zu straffen. Der Bund hat es hingegen in der Hand, die Verfahren zur Aufstellung und Änderung von Bebauungsplänen zu vereinfachen und zu beschleunigen sowie die Regelungsdichte zu beschränken. Die Möglichkeiten sind jedoch begrenzt, weil zentrale Verfahrensschritte durch das Unionsrecht vorgegeben sind.

Vereinzelte Lichtblicke

Das Muster des Wohnungsbau-Turbo, mehr Befreiungsmöglichkeiten zu schaffen, zeigt sich auch in den Ländern. Auch dort soll das Bauen vielfach durch mehr Ausnahmen und Abweichungen beschleunigt werden. Zahlreiche bauordnungsrechtliche Regelungen wie z. B. über Abstandsflächen werden dadurch allerdings weiter aufgebläht und noch schwerer verständlich, als sie es heute schon sind.

Eine echte Kehrtwende hin zu mehr Deregulierung im Baurecht ist derzeit weder im Bund noch in den Ländern zu erkennen. Vereinzelte Lichtblicke schimmern jedoch ab und an durch. Der Gebäudetyp E oder die Einschränkung der Regelungsmöglichkeiten von Gestaltungssatzungen in Bayern gehen in diese Richtung, ohne den sicherheitsrelevanten Kern des Bauordnungsrechts auszuhöhlen.

Flickwerk statt grundlegender Reform des BauGB

Mit dem Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung des Wohnungsbaus und zur Wohnraumsicherung schafft der Bund die nächsten Befreiungsvorschriften, um zur Förderung des Wohnungsbaus vom Bauplanungsrecht abweichen zu können. Offensichtlich hat der Bund mittlerweile erkannt, dass sich die Regelungsdichte des Baurechts als Hemmschuh erweist. Anstatt nun aber das Bauplanungsrecht grundlegend zu reformieren und an moderne städtebauliche Bedürfnisse anzupassen, werden lediglich Symptome behandelt.

Die geplante Änderung des BauGB, die die Umgehung weiter Teile bauplanungsrechtlicher Vorschriften ermöglichen soll, verdeutlicht, dass das Baugesetzbuch in seiner aktuellen Fassung offenbar nicht die erforderlichen Instrumente für eine bedarfsgerechte und zeitgemäße Stadtentwicklung bereithält. Dieses Problem lässt sich mit dem geplanten Wohnungsbau-Turbo nicht lösen, weil sich die grundlegenden städtebaulichen Herausforderungen nicht mit ein paar neuen Befreiungsmöglichkeiten per Federstrich bewältigen lassen.

Die Bundesbauministerin sollte die nächste Fachkommission deswegen nicht mit der Suche nach Ideen für ein neues Flickwerk, sondern mit einer grundlegenden Reform des BauGB beauftragen.

Damit könnte sie sich schon in jungen Jahren ein politisches Denkmal setzen. Was die Ministerin besonders interessieren dürfte: Denkmäler sind im Baurecht besonders geschützt.